Рефераты. Коллекция рефератов


  Пример: Управление бизнесом
Я ищу:


Реферат: Проблема внешней задолженности России

Андрей СУМИН

Проблема внешней задолженности России: причины образования, экономические последствия, пути урегулирования

В последнее время особую остроту приобрела проблема внешнего долга России. Данная проблема заключается в фактической неспособности России в полной мере выполнять обязательства по обслуживанию полученных внешних кредитов, что влечет за собой негативные последствия для национальной экономики. Важность данной проблемы обусловлена большим значением, которое имеет внешнее финансирование для российского государственного, а в последнее время и частного секторов, а также состоянием отечественной экономики, не обеспечивающей на сегодняшний момент необходимого уровня роста для поддержания суверенной платежеспособности. По сути, речь идет о полномасштабном долговом кризисе, приобретшем острую форму после августовской девальвации 1998 г. Кроме того, отсутствие долгосрочной стратегии эффективного управления и использования внешних займов предполагает дальнейшее ухудшение положения России как страны - заемщика, а фактор внешнего долга в значительной степени влияет на макроэкономическую ситуацию в стране.

Следует отметить, что те трудности с использованием инструмента внешней задолженности, с которыми столкнулась Россия, не являются исключительным случаем в мировой практике. Сходные проблемы возникли в странах Латинской Америки еще в начале 80-х годов, а история суверенных дефолтов восходит к первой половине XIX века, когда все те же латиноамериканские молодые государства, недавно получившие независимость, приостановили обслуживание внешних займов. С тех пор были проведены обширные исследования, посвященные проблемам государственного внешнего долга, в которых были изложены основные причины образования данной задолженности, рекомендации по предотвращению и разрешению долговых кризисов, рассмотрены последствия нарастания внешних займов для стран - должников и кредиторов. Тем не менее, универсальной формулы для решения проблемы внешней задолженности не найдено, что подтверждает значительное число стран, для которых и сегодня характерны трудности с обслуживанием внешних долгов, и периодически возникающие долговые кризисы, наносящие серьезные удары по стабильности мировой экономической системы.

Отсутствие готовых рецептов для решения проблемы внешнего государственного долга предполагает подход, основанный на изучении и применении общих для всех стран рекомендаций (к ним относятся комплекс мер, связанных с регулированием бюджетных диспропорций, режима валютного курса и контроля за движением капитала, мер по управления экспортом и импортом, структурной политики), но с учетом индивидуальных особенностей каждой страны - должника, объективно сложившихся в процессе исторического развития.

В случае России образование внешнего долга связано как со специфическими чертами национальной экономики, так и с глобальными экономическими процессами. Что касается черт, присущих исключительно России и повлиявших на образование внешней задолженности, то среди основных необходимо выделить значительные долги СССР, принятые Россией на себя, а также трудности перехода от планово-административной системы хозяйствования к рыночной, что потребовало привлечения дополнительных ресурсов из внешних источников. Процессы, протекавшие в мировой финансовой системе, также повлияли на формирование государственного внешнего долга России. Прежде всего, это эйфория инвесторов в 90-е годы в отношении перспектив развивающихся рынков, мировой кредитный бум, либерализация национальных финансовых рынков и т.д. Россия, будучи полноправным участником данных процессов, получала как выгоды (приток капитала), так и несла соответствующие риски, которые проявились в виде долгового и валютного кризисов.

Таким образом, государственный внешний долг России является сложной и многофакторной проблемой, решение которой, исходя из мирового опыта, потребует значительных усилий. Учитывая важность проблемы, нам представляется необходимым провести анализ причин образования государственной внешней задолженности России, генезиса и современного состояния этого явления, последствий для национальной экономики, а также методов управления внешним долгом.

Генезис российского внешнего долга

Как было отмечено выше, внешняя задолженность России образовалась в результате многофакторного процесса и в настоящий момент представляет значительную проблему для национальной экономики. Что же привело к подобным результатам и как развивался процесс накопления задолженности?

Для лучшего понимания проблемы внешней задолженности следует рассматривать ее общемировой и локальный (страновой) контексты.

Что касается глобального контекста, то проблема внешней задолженности отдельных государств обусловлена цикличностью развития мировой экономики. На различных временных отрезках можно проследить характерные тенденции, проявляющиеся с определенной частотой. В нашем случае анализа предпосылок роста внешнего долга интерес представляют прежде всего циклы экономической конъюнктуры, связанные со сроками физического износа производственных фондов. К таким циклам можно отнести:

I. среднесрочные циклы с длительностью 12-20 лет, в основе которых лежат сроки физического износа активной части производственных фондов;

II. долгосрочные (кондратьевские) циклы, существование которых до сих пор вызывает споры среди экономистов, с периодичностью 30-50 лет, связанные с периодом функционирования элементов инфраструктуры.

Различным фазам цикла и временным этапам соответствуют различные потребности в капитале для финансирования модернизации производственных мощностей, из этого следует, что национальные экономические системы, периодически испытывая нехватку ресурсов, прибегают к заимствованиям как на внутреннем, так и на внешних рынках капитала. Дальнейшее экономическое развитие страны зависит от способности эффективно распоряжаться привлеченными средствами и добиваться генерирования новых денежных потоков, достаточных для выплат по ранее привлеченным займам. Если обратиться к историческому опыту, то можно отметить определенную периодичность в межстрановых переливах капиталов и кризисах внешней задолженности, возникавших с периодичностью 15-20 лет, начиная с конца XIX века.

Анализ долговых проблем с точки зрения цикличности развития мировой экономики необходимо дополнять рассмотрением индивидуальных особенностей стран - должников. Данный подход в полной мере применим и к российским экономическим реалиям.

Причины взрывного роста российского внешнего долга следует искать, исходя из особенностей экономического развития страны за последние 15 лет. Подобный временной отрезок в наиболее полной мере отражает развитие ситуации.

Отправной точкой при рассмотрении проблемы внешнего долга России следует считать концепцию «ускорения» экономического развития, принятую как руководство к действию в 1985 г. Являясь по сути программой экономического реформирования планово-административной системы, она предполагала кардинальную модернизацию советской промышленности на основе закупки и внедрения западных технологий. Однако валютные ресурсы, необходимые для реализации этого замысла, оказались недостаточными. Связано это с внешними конъюнктурными факторами, вызвавшими очередное падение цен на сырьевые товары (например, нефть подешевела более чем в два раза по сравнению с началом 80-х годов) - основной источник валютной выручки СССР. Выход был найден в увеличении внешних заимствований.

Официальная советская статистика не предоставляла сведений, касающихся долговых обязательств Советского Союза перед западными странами. Поэтому для изучения динамики внешнего долга СССР основными источниками служат данные, приводимые в публикациях мировых финансовых организаций. Так, по оценкам Банка Международных расчетов внешняя задолженность СССР на конец 1984 г. составляла около 25 млрд долл., а по состоянию на 1 января 1992 г. общая сумма внешнего долга Советского Союза оценивалась уже в 105-108 млрд долл. (с учетом пеней за просроченные выплаты, непогашенных процентов и долга перед физическими и юридическими лицами по замороженным валютным счетам во Внешэкономбанке СССР). Таким образом, можно отметить более чем четырехкратный рост внешнего долга за семилетний период.

Оценить эффективность вложения полученных средств довольно сложно по объективным причинам, главная из которых - распад СССР в 1991 г., приведший к разделу производственной базы Союза. Тем не менее очевидно, что не все средства были использованы на модернизацию производства. Часть из них пошла на закупку импортных потребительских товаров, другая часть - на обслуживание и погашение ранее привлеченных кредитов. Следовательно, советской экономике не удалось создать предпосылок для быстрого роста на основе западных промышленных технологий.

Спорным моментом, вызывающим противоречивые оценки со стороны экономистов и официальных властей, является наследование долга СССР Россией.

Вначале предполагалось, что бремя долга будет разделено поровну между суверенными государствами, образовавшимися после распада Советского Союза. Такой раздел основывался на историческом опыте и международном праве. При распаде таких государств, как Османская и Австро-Венгерская империи в начале XX века, при послевоенном разделе Германии в 1945 г. (из более свежих примеров можно привести недавнее разделение Чехословакии и Югославии на несколько независимых государств), в основу урегулирования проблемы внешних долгов был положен принцип относительного долевого деления задолженности. Правовой базой служит Венская конвенция 1983 г. «О правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов». Критерием выступают доли населения, ВВП и экспорта каждого из вновь образованных государств в бывшем едином государстве. Аналогичный подход был вначале использован и в случае с советским долгом. Суммы долгов и активов бывшего СССР были поделены пропорционально вкладу республик в ВВП СССР (причем прибалтийские государства отказались нести бремя внешней задолженности по политическим мотивам). Доля России составила около 61%, на втором месте по сумме долга оказалась Украина - около 16%.

Однако, как показала практика, ни одно из молодых государств - правопреемников, кроме России, не оказалось в состоянии выполнить взятые на себя обязательства. В результате политического давления со стороны западных стран - кредиторов был принят так называемый «нулевой вариант», согласно которому в течение 1992-1993 г. бывшие республики СССР передали Российской Федерации не только все зарубежные активы, но и обязательства Советского Союза по внешним долгам В итоге только за 1992-1993 гг., по данным платежного баланса, сумма выплаченных процентов и просроченной задолженности составила порядка 15 млрд долл., что превысило активное сальдо по экспорту товаров и услуг (около 14 млрд долл. за тот же период)

Таким образом, Россия стала плательщиком по долгам СССР, а в качестве компенсации российское государство получило право требования по кредитам, предоставленным Советским Союзам некоторым развивающимся странам, а также другие зарубежные советские активы (недвижимость, доли в уставном капитале коммерческих фирм).

Последствия «нулевого варианта» для России можно оценить как негативные. В настоящее время очевидно, что бремя внешней задолженности, унаследованной от Советского Союза, оказалось непосильным для российской экономики. Подтверждением этому служат дефолты, объявленные по всем обязательствам бывшего СССР в 1998 г. Оказавшиеся на другой чаше весов активы СССР не явились адекватной компенсацией. Согласно недавнему докладу Мингосимущества (осень 1999 г.), зарубежная недвижимость России, унаследованная от СССР, оценивается на сумму около 4 млрд долл., причем ее использование в коммерческих целях запрещено, поскольку недвижимость в основном представлена в виде зданий, принадлежащих российским дипломатическим представительствам.

Что касается долгов развивающихся стран СССР, то ситуация с ними тоже не внушает оптимизма. В 1993-96 гг. были проведены выверки и на их основании была определена сумма задолженности порядка 150 млрд долл. Однако большая часть приходится на беднейшие и слаборазвитые страны. Кроме того, при вступлении России в Парижский клуб в 1997 г. в качестве страны-кредитора значительная часть долга была списана (до 80%). Единственными «перспективными» должниками являются Индия (исправно погашающая свой долг товарными поставками), Ирак, Сирия, однако исполнение долговых обязательств потребует долгой работы и будет производиться, вероятнее всего, в неденежной форме.

Следующим этапом в генезисе внешней задолженности можно считать образование собственно российских долгов за период существования России как независимого государства. В данный период к анализу проблемы внешних долгов России как страны, участвующей в мировых экономических отношениях на рыночной основе, применим стандартный арсенал методов, используемых экономистами при рассмотрении долговых проблем развивающихся стран.

Итак, проблема внешней задолженности возникает при наличии определенных предпосылок. Как правило, основные факторы, влияющие на формирование внешних долгов, подразделяют на внешние и внутренние. К первым относятся колебания процентных ставок на мировом рынке капиталов (базисная ставка - LIBOR), динамика цен на сырьевые товары (основная статья экспорта развивающихся стран и России), темпы роста в промышленно развитых странах. Под внутренними факторами понимают состояние государственного бюджета, валютный курс, динамику инвестиций и сбережений, состояние платежного баланса и национальных счетов, темпы инфляции и экономического роста. Безусловно, внутренние и внешние факторы взаимосвязаны, а на основе эконометрических моделей можно оценить их относительный вклад в формирование внешней задолженности.

Таблица 1. Внешние факторы, влияющие на задолженность (среднегодовое процентное изменение, кроме LIBOR)

Показатель

1991-1997

1997

1998

1999-2000 (прогноз)

2000-2007 (прогноз)

ВВП стран G7

1,9

2,6

1,7

1,8

2,4

Объем мировой торговли

6,8

9,5

5,3

6,0

6,2

Номинальная / Реальная ставка LIBOR

5,1 / 2,1

5,8 / 3,3

5,5 / 3,5

5,5 / 2,6

5,9 / 3,1

Индекс цен на нефть

-3,6

-1,1

-25,7

7,7

0,1

Индекс цен на другие товары

0,2

5,0

-14,6

-0,4

0,3

Источник: World bank

Как следует из Таблицы 1, 90-е годы для развивающихся стран отмечены возрастанием трудностей с валютными поступлениями вследствие снижения цен на нефть и другие сырьевые товары, а с другой стороны, этот период отличается благоприятными условиями для осуществления заимствований на мировом финансовом рынке вследствие падения реальных процентных ставок.

Не осталась в стороне от данного процесса и Россия. К периоду кредитного бума на развивающихся рынках относятся размещение российских еврооблигаций и либерализация рынка ГКО, приведшая к массовому участию нерезидентов в финансировании внутреннего долга России.

К внутренним факторам, повлекшим разрастание внешней задолженности, относится общеэкономическое состояние России на этапе перехода к рыночной экономике.

Таблица 2. Основные макроэкономические показатели России.

Показатель

1994 г.

1995 г.

1996 г.

1997 г.

1998 г.

ВВП (трлн руб., 1998 г. - млрд руб)

611

1540

2146

2522

2685

Реальный ВВП (в % к предыдущему году)

- 13,0

- 4,0

- 3,4

0,9

- 4,6

Дефицит консолидированного бюджета (в % к ВВП)

10,7

3,2

4,4

5,1

3,6

Инфляция (декабрь к декабрю предыдущего года, в разах)

3,2

2,3

1,2

1,1

1,8

Источник: Госкомстат

Как показывают фундаментальные макроэкономические индикаторы, приведенные выше, российская экономика не демонстрирует тенденции к устойчивому росту, хотя имеются отдельные позитивные моменты.

Наряду со слабостью государственных финансов, среди внутренних факторов, повлекших рост российского внешнего долга в переходный период, следует отметить мероприятия по достижению макроэкономической стабилизации. При проведении данной политики в качестве «номинального якоря» был принят рыночный курс рубля по отношению к американскому доллару. Стабильность обменного курса вела к подавлению инфляции, росту производства, возрастанию инвестиций, о чем свидетельствуют данные за 1997 г. Оборотной стороной такой политики стало повышение реального курса рубля, ухудшение платежного баланса путем стимулирования импорта и, как следствие, рост государственного внешнего долга в части, связанной с поддержанием искусственно завышенного курса рубля.

Таблица 3. Счет текущих операций и внешний долг (млрд долл.).

Счет товаров и услуги

Процентные выплаты по внешнему долгу*

Текущие трансферты, оплата труда, доходы от инвестиций

Счет текущих операций

Внешний долг**:

СССР/РФ

1992 г.

+0.2

-3.6

+7.0

+3.4

104.9/ 2.8

1993 г.

+14.2

-5.2

+3.6

+12.8

103.7/ 9.0

1994 г.

+11.0

-5.1

+3.0

+8.9

108.6/11.3

1995 г.

+11.1

-7.6

+4.3

+7.8

103.0/17.4

1996 г.

+17.3

-9.1

+3.8

+12.0

100.8/24.2

1997 г.

+12.8

-12.2

+3.4

+4.0

97.8/33.0

1998 г.

+14.2

-15.2

+3.5

+2.5

95.0/55.0

1999 г. (прогноз)

+42.0

-11.6

н.д.

н.д

99.5/47.0

* В данный показатель включены платежи по внешним обязательствам частного и государственных секторов, а также платежи по внутреннему долгу РФ, находящему у нерезидентов

**Только государственный внешний долг

Источник: расчеты автора на основе данных Министерства финансов РФ и ЦБ РФ

На основании Таблиц 2 и 3 можно сделать ряд выводов относительно природы внешней задолженности России. Очевидно, что внешнее финансирование в период 1992-1998 гг. не является следствием проблем платежного баланса. Сальдо счета товаров и услуг за исследуемый период представляет положительные величины, свидетельствуя о чистом притоке ресурсов (net resource transfer) в Россию. Подобная ситуация не характерна для стран, столкнувшихся с трудностями в обслуживании внешней задолженности. Однако процентные платежи по привлеченным капиталам показывают устойчивую тенденцию к росту. Связано это в первую очередь с притоком спекулятивных средств в 1996-1997 гг. на российский финансовый рынок, прежде всего речь идет о ГКО - долговом инструменте мобилизации денежных средств для покрытия дефицита государственного бюджета. Значительная часть выплат по ГКО, которые относятся к категории внутреннего долга, предназначалась нерезидентам, активно участвовавшим на данном рынке.

В условиях объявленного «валютного коридора» подобные операции вели к значительным объемам репатриируемой прибыли, что ухудшало сальдо счета текущих операций. В итоге за I и II кварталы 1998 г. было впервые зафиксировано отрицательное значение счета текущих операций. Для выхода из создавшегося положения была проведена классическая операция по улучшению платежного баланса - девальвация.

Таким образом, образование и рост российской внешней задолженности в большей степени следует рассматривать как результат внутренних экономических дисбалансов, выразившихся в бюджетном дефиците и завышенном курсе национальной валюты.

Современная структура и управление внешним долгом России

Как отмечалось выше, внешняя задолженность России имеет неоднородную структуру и состоит из нескольких видов долга, которые различаются как по качественным характеристикам (например, по кредиторам, режимам обращения и погашения, по порядку решения споров в судебном порядке, по должникам - местные или федеральные власти), так и по количественным (сроки погашения, объем, процентная ставка). Поэтому, представляется необходимым привести структуру внешнего долга России в максимально полном объеме, учитывая все особенности и нюансы.

Итак, внешний государственный долг России принято делить на задолженность Советского Союза, принятую на себя Россией, и собственный российский долг. В свою очередь, эти две составляющие далеко не равнозначны по своим качественным признакам.

Задолженность, доставшуюся в наследство от СССР, можно условно разделить на следующие категории в зависимости от кредиторов: долги Парижскому клубу кредиторов; Лондонскому клубу кредиторов; долги странам - бывшим членам СЭВ; долги другим кредиторам.

Парижский клуб является неофициальной организацией крупнейших стран - кредиторов, которая объединяет около 40 государств. Клуб был создан в конце 50-х годов с целью содействия урегулированию долговой проблемы бывших колоний, получивших независимость. Со временем влияние и авторитет Парижского клуба в мировом финансовом сообществе возросли, что позволило странам - участницам находить эффективные пути решения долговых проблем. Стандартная процедура предусматривает проведение многосторонних переговоров с участием представителей страны - должника и стран - кредиторов. По результатам переговоров принимается решение об общих принципах реструктуризации задолженности. Далее происходит подписание двусторонних договоров с каждой из стран - кредиторов в соответствии с достигнутыми договоренностями.

Диаграмма 1. Структура внешней задолженности России

(по состоянию на 1 января 2000 г.)

Источник: Министерство финансов РФ

Долг России странам - участницам Парижского клуба на 1 января 2000 г. составил около 41 млрд долл., что примерно соответствует сумме долга на момент принятия обязательств.

Следующая составляющая долга, унаследованная от СССР - задолженность Лондонскому клубу кредиторов, объединяющему примерно 600 частных финансовых учреждений. Долг оформлен в виде ценных бумаг, зарегистрированных на Люксембургской фондовой бирже и свободно обращающихся на рынке. Различают облигации PRIN, выпущенные на основную сумму задолженности (объем по номиналу составляет 24,5 млрд долл., купон - 6-ти месячная ставка LIBOR+13/16), и облигации IAN, в которые оформлены просроченные проценты по основной сумме долга (номинальный объем выпуска - 6,5 млрд долл., купон - аналогично купону по PRIN). Сумма долга на 1 января 2000 г. - около 33,8 млрд долл. (2,8 млрд долл. представляют собой просроченные выплаты по облигациям PRIN и IAN за 1998-1999 гг., когда данные категории долга не обслуживались).

Долги странам СЭВ и прочим государствам, не входящим ни в одну из перечисленных групп (например, Южная Корея и Саудовская Аравия), на ту же дату составляют около 25,5 млрд долл.

Далее мы переходим к рассмотрению второй глобальной составляющей государственной внешней задолженности России - собственному российскому долгу, накопленному за период осуществления реформ в 1992-1999 гг. Размеры его относительно невелики, как видно из Диаграммы 1, российский долг составляет 32% от общей суммы или примерно 47,1 млрд долл. Основная доля приходится на кредиты международных финансовых организаций (МВФ и группа Всемирного Банка). На 1 января 2000 г. они составляют около 21 млрд долл., причем на долю МФВ приходится около 15,3 млрд долл. (Россия является крупнейшим в мире должником МВФ), а на долю Всемирного банка - около 5,7 млрд долл. Следует отметить, что данные виды кредитов характеризуется низкими процентными ставками и жесткими требованиями к заемщику, поэтому они наиболее благоприятны с точки зрения прозрачности и эффективности использования.

Таблица 4. Движение задолженности России перед МВФ 1992-1999 (СДР)

Выдано кредитов

Погашено в отчетном периоде

Задолженность на конец периода

1992 г.

719 000 000

-

719 000 000

1993 г.

1 078 275 000

-

1 797 275 000

1994 г.

1 078 275 000

-

2 875 550 000

1995 г.

3 594 250 000

-

6 469 800 000

1996 г.

2 587 861 200

359 500 000

8 698 161 200

1997 г.

1 467 252 800

359 500 000

9 805 914 000

1998 г.

4 600 000 000

673 921 875

13 731 992 125

1999 г.

471 429 000

3 101 138 750

11 102 282 375

Справочно: на 31 декабря 1999 г. 1 СДР = 1.376 USD

Источник: IMF

Следующая категория российского долга - еврооблигации - долговые обязательства, размещенные на мировом финансовом рынке по конкурентным ценам. Выпуск первой серии был осуществлен в октябре 1996 г., а всего было выпущено девять серий с номинальной суммой 16,2 млрд долл. Средства, привлеченные с помощью еврозаймов, использовались для финансирования бюджетного дефицита, поэтому по целевому назначению еврооблигации аналогичны ГКО. Кроме того, еврооблигации являются «дорогим» долговым инструментом, процентные ставки по выпускам весны-лета 1998 г. доходят почти до 13% годовых, что чрезмерно высоко для суверенного заемщика и свидетельствует о высокой рискованности данных инструментов как объекта для инвестиций.

Наконец, оставшиеся 9,9 млрд. долл., отмеченных на Диаграмме 1 как «прочий российский долг», приходятся на гарантии правительства по различным коммерческим сделкам и государственные кредиты, полученные на двусторонней основе.

Следует отметить, что фактическая сумма государственной внешней задолженности России выше, чем было указано ранее. Происходит это вследствие учета внутренних обязательств, находящихся в руках нерезидентов (прежде всего, речь идет о средства, вложенных в ГКО и ОВВЗ), а также долговых обязательств местных органов власти (еврооблигации были выпущены только Москвой, Санкт-Петербургом и Нижним Новгородом, а синдицированные банковские кредиты получали многие российские регионы). Объем данной категории задолженности, по оценкам, составляет около 15 млрд. долл.

Рассматривая структуру российской внешней задолженности, можно отметить, что она в полной мере отражает тот факт, который вызвал рост внешних заимствований: неудовлетворительное состояние государственных финансов. Действительно, из общей суммы задолженности, накопленной за период 1992-1999 гг., только средства Мирового Банка официально были направлены на структурную перестройку экономики и инвестиционные цели. Остальные кредиты использовались для финансирования текущих бюджетных расходов.

Подобная ситуация с «проеданием» заемных ресурсов, а не использованием их на инвестиционные цели, подробно рассмотрена в теоретических исследованиях. Так, американский экономист Фишлоу (Fishlow), анализируя историю мировых долговых кризисов, выделяет два типа дефолтов: дефолт, связанный с развитием производительной базы страны (developmental default), и дефолт вследствие неплатежеспособности (non-payment default). Первый тип возникает тогда, когда государство активно привлекает внешние займы для индустриального развития (примером служат латиноамериканские страны в 60-70-е годы с политикой импортозамещения) и через какое-то время оказывается неспособным обслуживать кредиты, так как построенная на их основе производственная база еще не генерирует прибыли в достаточном объеме. Второй тип дефолтов связан с использованием внешних кредитов на непроизводительные цели: текущее потребление, финансовые спекуляции, покрытие бюджетных дефицитов и т.п. Именно дефолт второго типа по некоторым видам займов и был объявлен Россией в 1998-1999 гг.

Итак, становится очевидным, что для решения проблем, связанных с внешним долгом, необходимо разработка политики по эффективному управлению долговыми обязательствами. Для этих целей должен проводиться последовательный ряд действий, который позволит уменьшить долговую нагрузку на национальную экономику и создать основу для обеспечения будущего потока доходов, часть которых будет направлена на погашение долга.

К настоящему моменту разработан обширный теоретический и практический инструментарий по управлению долговыми обязательствами на государственном уровне.

Понятие и содержание управления внешней задолженностью может быть определено различным образом, поэтому представляется целесообразным определить управление в широком и узком смысле.

Под управлением внешним долгом в широком смысле следует понимать формирование одного из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика. Широкое управление заключается:

I. в формировании политики в отношении внешнего долга;

II. в установлении границ внешней задолженности;

III. в определении основных направлений и целей воздействия на микро- и макроэкономические показатели;

IV. в установлении возможности и целесообразности финансирования за счет внешнего долга общегосударственных программ и т.д.

Под управлением внешним долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением долговых обязательств, обслуживанию, погашению и рефинансированию долга. Вся тяжесть управления задолженностью в узком смысле ложится на плечи министерства финансов (казначейства) и центрального банка.

Осуществление мероприятий по управлению внешним долгом (как в широком, так и в узком смысле) требует от государства системного подхода и задает многоплановый характер регулирования существующей задолженности. Далее мы рассмотрим основные этапы регулирования внешнего долга в России.

Как уже отмечалось выше, государственный внешний долг России имеет неоднородную структуру и представляет значительную величину в масштабе национальной экономики. Все это предопределяет важность эффективного управления в соответствии с приоритетами экономического развития страны.

Итак, история управления внешним долгом России насчитывает восемь лет, и до последнего времени инструментарий не отличался особым многообразием. Целесообразным представляется разделить историю управления на два этапа: до девальвации рубля в августе 1998 г. и после. Первый этап характеризуется устойчивым ростом совокупного долга, а основными инструментами управления выступают рефинансирование и реструктуризация. Вследствие благоприятной мировой конъюнктуры и кредитного бума на развивающихся рынках Россия без особого труда достигает выгодных договоренностей с кредиторами.

На втором этапе методы управления внешней задолженностью качественно не изменились, но их эффективность ощутимо снизилась. В настоящее время ведутся трудные переговоры как с представителями Лондонского клуба о дальнейшей реструктуризации долга, так и с МВФ о рефинансировании долговых обязательств. Таблица 4 иллюстрирует ситуацию с обслуживанием государственного внешнего долга России в 1992-1999 гг.

Таблица 5. Обслуживание внешнего долга России

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999 (прогноз)

Плановые платежи (млрд. долл.)

14,4

20,7

20,2

20,2

18,1

14,4

14.4

16,1

Фактические платежи (млрд. долл.)

3,6

3,6

5,6

7,1

7,1

7,7

9,1

9,6

Коэффициент обслуживания долга (%, отношение суммы обслуживания долга к стоимостному объему экспорта): - по плановым платежам

26,9

34,7

29,9

24,9

20,3

13,8

16,7

Н.д.

- по фактическим платежам

6,7

6,0

8,3

8,8

8,0

7,5

10,4

Н.д.

Источник: ЦБ РФ

Как следует из Таблицы 5, объем обслуживания внешнего долга РФ неуклонно рос как в относительном, так и в количественном выражении, а начиная с 1997 г. погашается более 50% от плановых платежей.

Тем не менее, относительное увеличение обслуживания внешнего долга было достигнуто в основном путем реструктуризации платежей и рефинансирования, т.е. с помощью технических приемов, а не принципиальных действий по генерированию валютных ресурсов.

Если рассматривать историю управления российским государственным долгом, то можно сделать вывод, что это история последовательных реструктуризаций.

Переговорный процесс между Россией и кредиторами начался сразу после распада СССР в конце 1991 г. Можно выделить четыре основных этапа реструктуризации долговых обязательств бывшего СССР. Первый этап, берущий отсчет с 1992 г., включал в себя предварительные переговоры, в ходе которых российскому правительству предоставлялись краткосрочные трехмесячные отсрочки по выплатам внешнего долга.

В течение второго этапа - с 1993 по 1995 гг. - Россия подписала первые соглашения по реструктуризации долгов. Так, в апреле 1993 г. правительство России заключило первый договор о реструктуризации задолженности перед официальными кредиторами, входящими в Парижский клуб. За этим последовали еще два подобных соглашения в 1994 и 1995 гг., в соответствии с которыми Россия брала на себя обязательства по обслуживанию долгов СССР, сроки уплаты которых приходились на период с декабря 1991 по январь 1995 гг.

Началом третьего этапа можно считать апрель 1996 г., когда договоренности с Парижским клубом были дополнены всесторонним соглашением, по которому Россия должна в общей сложности (включая предварительные договоренности) выплатить кредиторам Парижского клуба сумму порядка 38 млрд долл. Из них 45% должны быть выплачены в течение последующих 25 лет вплоть до 2020 г., а оставшиеся 55%, включавшие в себя наиболее краткосрочные обязательства перед членами Парижского клуба, - в течение 21 года.

Примерно в этот же период проводились переговоры по реструктуризации долга перед членами Лондонского клуба, и в декабре 1997 г. соглашение было достигнуто. Было выпущено два новых инструмента - PRIN (на сумму основного долга) и IAN (на сумму накопленных процентов) со сроками погашения в 2020 и 2015 гг., соответственно. Подписанный договор о реструктуризации предусматривал основной части долга (24,5 млрд. долл.) в течение 25 лет. При этом первые семь лет Россия должна выплачивать лишь проценты, общий объем которых составляет шесть млрд долл.

Наконец, отсчет четвертого этапа в управлении государственным долгом можно вести с осени 1998 г. по настоящее время. В этот период возникли трудности с рефинансированием внешнего долга, в результате чего была выбрана стратегия выборочного обслуживания обязательств в зависимости от их значимости. Так, к приоритетной группе были отнесены кредиты МВФ, Всемирного Банка и еврооблигации, а обслуживание долга бывшего СССР фактически приостановлено. В декабре 1998 г. не был осуществлен плановый платеж в 362 млн долл. по облигациям IАN, что по условиям договора означает неисполнение обязательств и влечет за собой возможность взыскания средств в судебном порядке. Однако ситуация для кредиторов осложнена тем, что долг Лондонскому клубу оформлен не в качестве суверенного, а как долг государственного Внешэкономбанка, и это дает дополнительные преимущества российской стороне при ведении переговоров. По состоянию на март 2000 г. завершены предварительные переговоры по реструктуризации задолженности Лондонскому клубу кредиторов и продолжаются консультации по вопросу государственной задолженности Парижскому клубу.

Следует отметить, что российским правительством были предприняты попытки применения и других инструментов, помимо рефинансирования и реструктуризации, при управлении госдолгом. На примере ГКО, а именно их доли, находящейся у нерезидентов (по оценке «Financial Times», по состоянию на осень 1998 г. на руках у иностранных инвесторов находились ГКО на сумму 8-9 млрд долл.), была отработана схема частичного погашения долга ценными бумагами (так называемая «схема 10-20-70», где 10% «замороженных» ГКО предполагалось погасить валютой на специальном аукционе, 20% - инвестиционными ценными бумагами и 70% переоформить в рублевые облигации). Однако данная схема не оказалась успешной, а наибольшей популярностью у нерезидентов стали пользоваться лишь валютные аукционы с возможностью дальнейшей репатриации выручки.

Таким образом, управление внешним долгом России не обладает необходимой эффективностью, характеризуется отсутствием комплексной программы и небольшим набором используемых инструментов, что ставит под вопрос доверие со стороны иностранных кредиторов.

Перспективы решения проблемы российского внешнего долга

Как было отмечено выше, долговая проблема затрагивает в той или степени все государства. Решение ее зависит как от индивидуальных особенностей стран, так и от глобальных экономических процессов. Между тем, основной базой для урегулирования вопросов внешнего долга является способность страны - должника обеспечить устойчивый экономический рост, быть полноправным участником МЭО, добиться стабильных валютных поступлений.

Все данные положения актуальны и для России. Учитывая накопленный опыт других стран с долговыми проблемами, Россия получит возможность положительного решения проблемы внешней задолженности, реформируя национальную экономику с целью добиться более динамичного ее развития и исправления сложившихся дисбалансов.

Итак, подавляющее число стран испытывают недостаток собственных ресурсов для осуществления внутренних вложений, покрытия дефицита государственного бюджета, проведения социально-экономических преобразований и выполнения долговых обязательств по внешним заимствованиям. Одни являются одновременно и кредитором, и заемщиком, другие - чистым должником. Но практически во всех странах сложилась долговая экономическая система. Причем зависимость национальных хозяйств от внешних «подпиток» будет усиливаться по мере глобализации и либерализации финансовых рынков. Рост мобильности и масштабности мировых потоков финансовых ресурсов определяется неравномерностью экономического развития и неравновесием текущих платежных балансов.

Мировая экономика в целом дефицитна, она имеет ярко выраженные долговые черты.

В целях стандартизации данных и возможностей сопоставления мировыми финансовыми организациями разработаны методологические подходы, которые позволяют получить комплексную картину проблемы внешнего долга. Так называемые «пороговые показатели» рассматриваются как основание для отнесения страны к группе беднейших стран, сильно обремененных внешним долгом, с последующим списанием значительной части долга. Соответствующие критерии представлены в Таблице 5. Списание долга считается оправданным, если из последних четырех показателей три превышают критический уровень.

Таблица 6. «Пороговые» показатели внешней задолженности и положение России

Критерии

«Пороговые»

показатели

Россия

1998 г.

1999 г. (прогноз)

ВВП на душу населения (долл./год)

785

1937

1060

Внешний долг к ВВП (%)

50

64

95

Внешний долг к годовому экспорту (%)

275

156

196

Погашение и обслуживание долга к годовому экспорту (%)

30

17

27

Обслуживание внешнего долга к годовому экспорту (%)

20

9

14

Источник: Вопросы экономики №5 1999

Как видно из приведенных данных, по одному из критериев (отношение внешнего долга к ВВП) Россия превышает критический уровень, а по остальным (исходя из фактических данных) - приближается к нему. Такая ситуация усугубляется в настоящее время заниженным курсом рубля, поддерживаемым денежными властями для стимулирования с одной стороны экспорта, а с другой - процесса импортозамещения.

Еще одним важным показателем, определяющим положение страны с точки зрения обремененности внешним долгом, является отношение внешнего долга к экспорту товаров и услуг, а также отношение расходов по обслуживанию внешнего долга к экспорту товаров и услуг. Эти показатели позволяют оценить, в какой степени страна способна генерировать валютные поступления для дальнейших расчетов.

С учетом вышеприведенных показателей необходимо выстраивать стратегию управления внешним долгом.

Согласно оценкам как российских, так и иностранных экспертов, можно выделить несколько ключевых направлений, которые ведут к снижению тяжести долговой нагрузки на национальную экономику.

В качестве долгосрочной стратегии, безусловно, следует рассматривать меры по повышению эффективности функционирования рыночной модели хозяйствования в России. К ним относятся проведение дальнейших институциональных и структурных реформ на микро- и макроуровне с целью придания положительной динамики экономическому развитию страны, улучшения инвестиционного климата, повышения конкурентоспособности страны на мировом рынке. В случае благоприятного развития этих процессов Россия сможет вновь получить доступ на мировой финансовый рынок, а также аккумулировать валютные ресурсы для обслуживания внешнего долга.

Что касается краткосрочных мер, которые могут быть использованы для текущего урегулирования проблемы внешнего долга, то необходимой представляется комбинация применения технических методов (проведение переговоров о дальнейшей реструктуризации задолженности) и изыскания дополнительных внутренних ресурсов для осуществления необходимых выплат.

К таким ресурсам следует отнести меры по прекращению утечки капитала (по данным платежного баланса, утечка капиталов из России в 1993-1998 гг. составила около 90 млрд долл.) путем совершенствования и укрепления налогового, валютного и таможенного контроля. К внутренним ресурсам относится также и увеличение государственных бюджетных доходов. Примечательно, что, по оценкам рейтингового агентства Fitch-IBCA, к октябрю 1999 г. отношение доходов российского бюджета к внешнему долгу составляло 766% - самый высокий показатель среди всех стран мира.

Тем не менее краткосрочные меры проблему внешней задолженности не решают, а лишь консервируют ее и ухудшают долгосрочные перспективы страны. Более того, сегодня проблемы с мобилизацией внутренних источников для внешних выплат свидетельствуют, что применяется крайне негативный вариант, а именно происходит последовательное сокращение емкости внутреннего рынка.

Столкнувшись с низкой платежеспособностью экономических субъектов внутри страны, компании, производящие конкурентоспособную продукцию (а в основном это относится к предприятиям сырьевого сектора), вынуждены увеличивать экспортные поставки, не заботясь о внутреннем рынке. Особенно ярко эта тенденция проявляется на рынке топливного сырья, в химической и металлургической отраслях. Подобная ситуация подрывает основы расширенного воспроизводства и грозит губительными последствиями для дальнейшего развития экономики страны. Так, согласно предварительным прогнозам, в 1999 г. экспортная квота (отношение экспорта товаров и услуг к ВВП) - около 50% ВВП, а чистый экспорт товаров и услуг достигает почти 20% ВВП.

Таким образом, государственный внешний долг России приобрел системный характер, непосредственно зависящий от состояния национальной экономики, и требуется комплексная программа мер по дальнейшему реформированию российской экономики, такая, в которой вопросы внешнего долга будут рассматриваться как неотъемлемая ее часть.

Заключение

В настоящее время можно утверждать, что Россия столкнулась с полномасштабной проблемой внешней задолженности, которая заключается в отсутствии ресурсов для текущего обслуживания внешних долгов. Кризис внешнего долга приводит к долгосрочным макроэкономическим дисбалансам, негативно влияет на позиции страны в мировой экономике, сдерживает экономическое развитие страны.

Однако трудности в урегулировании внешнего долга, которые сегодня испытывает Россия, не являются уникальным явлением в мировой экономической практике, они были отмечены во многих развивающихся странах в 80-90-е годы. Кризис международной задолженности заставил мировое сообщество выработать систему мер по ее урегулированию. Прежде всего, к ним относятся базовые условия реорганизации официального долга в рамках Парижского клуба для стран с более низким средним уровнем дохода, в группу которых в настоящее время входит и Россия. Для нашей страны применимы также и методы сокращения коммерческого долга в рамках Лондонского клуба: его конверсия в акции, экспорт, долг в национальной валюте.

Тем не менее макроэкономические показатели России еще не достигли критического уровня, что затрудняет переговоры о кардинальном сокращении долга. Однако опыт других стран (прежде всего Польши) показывает, что при умелом ведении переговоров и использовании геополитической ситуации возможны варианты списания или облегчения обслуживания долга даже при параметрах, лишь приближающихся к критическим.

Кроме упомянутых выше мер по преодолению долгового кризиса существуют и внутренние ресурсы, связанные с оптимизацией и повышением эффективности функционирования российской экономики. Следовательно, сочетание внутренних и внешних факторов способно привести к урегулированию долговых проблем.

Безусловно, без разработки долгосрочной и комплексной программы по сокращению внешнего долга и активного управления им ситуация в российской экономике будет в дальнейшем ухудшаться, а проблема избыточного долгового навеса приобретет еще большую остроту.

Андрей Сумин - аспирант МГИМО МИД РФ.

НОВОЕ ПОКОЛЕНИЕ: Россия, Москва 101000, а.я. 543. Факс: +7 (095) 306-8662. Тел: +7 (095) 306-2357 Эл.почта: editors@newgen.org URL: http://www.newgen.org. Главный редактор: Игорь Урюпин. Редакция: Владимир Евстигнеев, руководитель исследований; Юлия Мещерякова, редактор английского издания; Татьяна Бочагова, ответственный секретарь; Алексей Ильиш, художественный редактор. Представитель в странах Европейского Союза: Agency for International Economic and Cultural Cooperation A.C.E.C.I., 77/12, Avenue de la Toison d'Or - 1060 Bruxelles. Fax: +32 (2) 534.33.45. Phone: +32 (2) 539.15.40. Administrateur-d(l(gu( - Jehan-Bernard de le Vingne.